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中國憲法制度的若干問題

發布時間:2018年12月25日 閱讀次數:

十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿

中國憲法制度的若干問題

沈春耀

瀏覽字號: 來源: 中國人大網 2018年6月29日 15:51:05

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

    按照本次常委會履職學習安排,現就中國憲法制度的有關情況和問題,談談個人的學習體會和認識。

    今年3月召開的十三屆全國人大一次會議圓滿完成一系列重要議程和任務。我們可以明顯感到,這是一次具有濃厚憲法色彩和氛圍的代表大會。會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》,這是現行憲法公布施行以來修改內容最多、修改幅度最大的一次,意義重大、影響深遠;在全國人民代表大會上首次組織憲法宣誓儀式,習近平主席和新一屆國家機構領導人員、組成人員就職時公開進行憲法宣誓,這在人民共和國歷史上是第一次,令人印象深刻;根據《憲法修正案》規定,選舉產生首任國家監察委員會主任,審議通過《中華人民共和國監察法》,新的國家監察體制正式確立;根據《憲法修正案》規定,決定設立全國人大憲法和法律委員會,這在全國人大歷史上是第一次。這些大事、要事、新事,都同憲法有直接的關聯,憲法激勵我們不忘初心、牢記使命、繼續前進、永遠奮斗。這次大會是一次弘揚憲法精神、履行憲法使命、維護憲法尊嚴的大會,在當代中國憲法制度發展史上書寫了新的光彩篇章。

  一、中國憲法制度的歷史發展

    習近平總書記指出:“回顧我國憲法制度發展歷程,我們愈加感到,我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創造的輝煌成就緊密相連,同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。” “兩個緊密相連”的重要論斷,對于深入學習和正確理解中國憲法制度具有重要指引意義。不了解中國近現代100多年以來艱難曲折、激越變革、激蕩發展的歷史進程,就不可能真正認識和理解中國憲法。

  (一)憲法問題在中國提出始于晚清

    現代意義上的憲法是西方先搞起來的,是資產階級革命的產物。“憲法首先要確立的是資產階級的統治。”

    1840年鴉片戰爭以后,中國逐步成為半殖民地半封建社會。為了民族復興,無數仁人志士“以愛國相砥礪,以救亡為己任”,進行了各種形式的抗爭、探索和嘗試。西學東漸之下,立憲救亡、變法圖存,成為那個時代很多人孜孜以求的目標。他們寄希望于按照西方憲政制度模式、仿行日本“明治維新”來改良改造中國,然而最終都沒有取得成功。1898年,清政府主張改良的一派發起戊戌變法,史稱“百日維新”,后來遭到了統治集團保守勢力的殘酷鎮壓,“六君子”血灑京城菜市口。1908年和1911年,清政府迫于各方壓力先后頒布《欽定憲法大綱》、《重大信條十九條》,但根本不能取信于人,必然隨著清王朝的終結一同消失。

    1911年,孫中山先生領導的辛亥革命廢除了帝制,創立了中華民國,產生了資產階級民主革命性質的《中華民國臨時約法》,具有歷史進步意義。我國現行憲法在序言中明確講到了孫中山先生和辛亥革命。然而,限于歷史條件,革命和約法未能從根本上改變國家和民族的悲慘命運,中國人民反對帝國主義和封建主義的歷史任務還沒有完成。

    北洋政府時期,先后有“天壇憲草”(1913),袁世凱的“袁記約法”(1914),曹錕的“賄選憲法”(1923),段祺瑞的“民國憲草”(1925);南京國民政府時期,又有蔣介石的“訓政時期約法”(1931),“五五憲草”(1936),“中華民國憲法”(1946),等等。各種版本的憲法文件先后推出,各種政治勢力輪番上臺表演、反復博弈,“你方唱罷我登場”。但究其實質,他們都不過是想用憲法、憲政、立憲等招牌和名義,裝點門面、籠絡人心,維護舊勢力的反動統治,最終都逃脫不了失敗的命運,為中國人民所唾棄。歷史證明,在中國,照搬西方憲政制度模式是一條走不通的路。

  (二)中國共產黨從成立之日起就以實現人民當家作主為己任

    以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人,在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中,就開始對人民民主政權的總章程進行探索和實踐。其中,具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》(1931)、《陜甘寧邊區施政綱領》(1941)、《陜甘寧邊區憲法原則》(1946)等,在局部地區取得了寶貴的實踐經驗。同時,我們黨對未來全國性政權體制提出基本構想和原則,具有代表性的理論文獻是毛澤東同志的《新民主主義論》(1940)和《論人民民主專政》(1949)。這些重要成果,對新中國國家制度構建和發展產生了深刻持久的影響。

    中華人民共和國的成立,開辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月,在新中國成立前夕,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻,確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革,確立了中國人民當家作主新型國家制度的基本架構、根本原則和活動準則。

  (三)我國憲法制度經歷了一段曲折和彎路

    從上個世紀五十年代后期開始,由于指導思想上發生“左”的偏差和工作中的失誤,我國社會主義民主法制出現停滯、徘徊。特別是后來發生的“文化大革命”,給黨和國家事業帶來嚴重破壞和巨大災難,“文革”期間憲法形同虛設。這個教訓極為深刻。

    “文革”期間發生的一件事情,同我國憲法制度直接相關。1970年8月至9月,黨的九屆二中全會在江西廬山召開,其中有一項議題是討論憲法修改草案。會上,圍繞要不要在憲法中寫國家主席、要不要設國家主席、誰來當國家主席等問題,毛澤東同志同林彪集團進行了尖銳的斗爭。林彪、陳伯達等人借“講天才、設主席”之名企圖搶班奪權的陰謀最后未能得逞,并開始暴露、失勢。廬山會議上的這件事情已經久遠,但由于涉及我國憲法制度,后來經常為學者所提及,特別是在討論國家主席制度時更是如此。對這個問題,需要從具體的歷史條件出發,予以正確認識和說明。

    在“文革”后期,我國修改制定了一個憲法,即1975年憲法。這是一部存在嚴重問題的憲法。粉碎“四人幫”之后,我國又修改制定了一個憲法,即1978年憲法。這部憲法雖然有一些新變化,但仍存在許多明顯的缺陷和局限。1979年和1980年,五屆全國人大二次會議和三次會議曾經對1978年憲法作過兩次修改。總的看,1975年憲法和1978年憲法,都是改革開放之前那個特定時期的產物。

  (四)改革開放歷史新時期的我國憲法制度

    1978年12月,黨的十一屆三中全會實現歷史性轉折,撥亂反正,開啟了改革開放歷史新時期,并確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。鄧小平同志指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

    我國現行憲法,是根據黨的十一屆三中全會的路線方針政策,適應改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的需要,于1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過的。1982年憲法確立的許多重要制度和原則,都源于1954年憲法和1949年《共同綱領》,是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發展。

    1982年憲法公布施行后,根據我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發展,在黨中央領導下,全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年,先后5次對1982年憲法的個別條款和部分內容作出必要的、也是十分重要的修正,先后通過52條修正案。5次憲法修改,體現和反映了中國共產黨領導全國各族人民進行改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗,體現和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發展成果。通過憲法修改,我國憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐,不斷與時俱進、完善發展。

    改革開放40年來的歷程充分證明,我國憲法有力堅持了中國共產黨領導,有力保障了人民當家作主,有力促進了改革開放和社會主義現代化建設,有力推動了社會主義法治國家建設進程,有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定,是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。我國憲法確立的一系列制度、原則和規則,確定的一系列大政方針,具有顯著優勢、堅實基礎、強大生命力,必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。習近平總書記指出,時間越久遠,事業越發展,我們就越加感受到憲法的力量。

  (五)歷史是最好的教科書

    回顧我們黨領導的憲法制度建設歷史,可以得出許多啟示和結論,習近平總書記在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時概括為四點重要結論。一是制定和實施憲法,推進依法治國,建設法治國家,是實現國家富強、民族復興、社會進步、人民幸福的必然要求。二是我國現行憲法是在深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經驗基礎上制定和不斷完善的,是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果。三是只有中國共產黨才能堅持立黨為公、執政為民,充分發揚民主,領導人民制定出體現人民共同意志的憲法,領導人民實施憲法。四是我們黨高度重視發揮憲法在治國理政中的重要作用,堅定維護憲法尊嚴和權威,推動憲法完善和發展,這是我國憲法保持生機活力的根本原因所在。

我國憲法制度的歷史發展,是中國近現代歷史發展的一個縮影。緊密結合中國近現代歷史特別是我們黨團結帶領人民長期奮斗的光輝歷程、取得的輝煌成就、發生的歷史巨變來開展憲法學習宣傳教育,就能夠使全黨全國人民深刻認識我國憲法形成和發展的歷史必然性,深刻認識我國憲法的深厚根基和豐富內涵,在歷史的啟迪和傳承中弘揚憲法精神,堅定憲法自信,增強憲法自覺。

二、我國憲法的基本內容

    經過5次修正后,我國現行憲法現在共有1個序言、4章、143條。其結構為:序言,共13個自然段;第一章“總綱”,共32條;第二章“公民的基本權利和義務”,共24條;第三章“國家機構”,分為8節,共84條;第四章“國旗、國歌、國徽、首都”,共3條。

  (一)國家的領導核心力量和指導思想

    我國憲法明確規定中國共產黨在國家政治和社會生活中的領導地位,明確規定馬克思列寧主義及其中國化思想理論體系在國家政治和社會生活中的指導地位。這是歷史的選擇、人民的選擇,憲法以國家根本法的形式予以確認。

    1954年9月,毛澤東同志在第一屆全國人民代表大會第一次會議的開幕詞中明確指出:“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義。” 這一經典論述深刻指明了新中國國家制度、憲法制度的靈魂和要旨。

    當今時代,中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想是黨和人民團結奮斗的行動指南和共同思想基礎。這些都屬于我國憲法制度的核心內容。

    從我國歷次憲法性文獻看,黨的領導和指導思想在表述和規定方式上經歷了一個發展變化過程。最早是間接的、內含的,后來是直接的、明示的;其基本內容也是在不斷豐富、深化和拓展。在最近這次憲法修改中,我們再次深刻感受到中國特色社會主義進入新時代,從憲法上堅持和加強黨的領導、推動國家指導思想與時俱進的重大意義。

  (二)社會主義根本制度

    我國憲法第一條開宗明義規定了國體,即中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

    憲法對國家各方面制度,都確定為社會主義性質,或者以社會主義為原則、為導向。如憲法第五條規定,中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。第六條規定,社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,社會主義公有制消滅人剝削人的制度;國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。第十二條規定,社會主義的公共財產神圣不可侵犯。第十五條規定,國家實行社會主義市場經濟。最近通過的《憲法修正案》規定,國家倡導社會主義核心價值觀。

    “社會主義”這一概念,在我國憲法中,前后出現50次,規定的內容涉及國家和社會生活的方方面面,無疑具有極為重要的地位、性質和意義。

  (三)人民代表大會制度

    人民代表大會制度是我國的政權組織形式,通常稱為政體。國體決定政體,政體與國體相適應、相統一。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯系、相互貫通的重要政治思想和理論原則,包含著一整套構建科學、運轉協調的重要政治制度和行為規范。

    習近平總書記指出:“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排,必須長期堅持、不斷完善。” 根據我國憲法規定,總結60多年來的成功實踐經驗,人民代表大會制度的核心要義包括:一是我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,國家一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。二是國家機構實行民主集中制原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責、受人民監督;國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對人大負責、受人大監督。三是中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則。四是堅持各民族一律平等,各少數民族聚居的地方實行區域自治,維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。五是實行依法治國,健全社會主義法治,建設社會主義法治國家。六是堅持中國共產黨的領導和理論指導,沿著中國特色社會主義道路,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。上述人民代表大會制度的核心內容,主要規定在憲法序言、第一章和第三章之中。

    人民代表大會制度集中體現我國國家政權的根本性質、國家發展的根本任務和國家活動的根本準則。人民代表大會制度在國家政治制度中具有根本性質,在國家政權組織體系中具有根本地位。因而,我們經常說,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。

  (四)國家大政方針

    黨和國家在改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的重大理論觀點和重大方針政策,實行的一系列重要制度、原則和活動準則,比較集中地規定在憲法序言、第一章和第二章之中。

 例如,憲法序言第七自然段,過去的5次修憲有4次都修改充實了這一自然段。除了有關黨的領導和國家指導思想的內容外,國家的根本任務,中國特色社會主義道路,社會主義初級階段,“一個中心、兩個基本點”,發展社會主義市場經濟,發展社會主義民主,健全社會主義法治,貫徹新發展理念,推動五大文明協調發展,國家發展的奮斗目標等大政方針,都規定在這一自然段中。

    又如,憲法第四條中規定,中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益,維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

  (五)公民基本權利和義務

    公民的基本權利是憲法的核心內容。各國憲法大都集中規定公民的基本權利,一般被稱為人權或者公民權利宣言書,這同近代憲法制度產生的背景有密切關聯。歷史上比較有名的憲法性權利文獻是,法國1789年《人權和公民權宣言》,美國1791年《權利法案》(美國憲法第一至第十修正案之總稱);俄國十月革命后,列寧起草了《被剝削勞動人民權利宣言》,作為1918年蘇俄憲法的第1篇。

    我國憲法高度重視公民基本權利和義務部分的內容,1954年憲法設專章作出了明確規定。1982年憲法不僅恢復、充實和完善了這方面的內容,而且還將“公民的基本權利和義務”一章作為第二章,列在“國家機構”一章之前,凸顯保障公民權利和自由的憲法精神。這雖然是表述順序問題,但在一定程度上也反映出如何看待公民權利、國家權力及其相互關系問題,是1982年憲法的一個新意。

    我國憲法第二章中規定的公民的基本權利,主要有:公民在法律面前一律平等,選舉權和被選舉權,言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由,宗教信仰自由,人身自由,人格尊嚴不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密,批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得國家賠償的權利,勞動權,勞動者休息權,物質幫助權,殘疾軍人生活保障,撫恤烈屬,優待軍屬,幫助殘疾人,科研、文藝等文化活動自由,保護婦女權利,禁止破壞婚姻自由,保護婚姻、家庭、母親、兒童和老年人,保護華僑、歸僑、僑眷合法權益等。除憲法第二章規定的內容外,憲法第一章第十三條中規定的國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權,第十一條中規定的國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益,這實際上是確認了公民又一項重要權利,即私有財產權。

    我國憲法堅持公民權利義務法定原則、權利義務相一致原則,公民的權利和自由不是絕對的,在法定范圍內,受現實社會條件的約束和具體法律關系的調整。一是規定公民享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務(第三十三條第四款)。二是規定公民行使自由和權利,不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利(第五十一條)。三是規定既為權利又為義務,如公民有勞動的權利和義務(第四十二條第一款)、有受教育的權利和義務(第四十六條第一款)。

(三)深入推進憲法貫徹實施

 

我國憲法實施的特點是多渠道、多方式、多主體,是一個動態的發展進程。主要有以下幾種情況:

一是通過完備的法律法規和制度體系,推動和保障憲法實施。憲法是國家法律法規和各種制度的總依據,經常被稱為“母法”。加強立法工作,形成完備的法律規范體系,是憲法實施的內在要求,也是憲法實施的基本途徑。

二是通過發展國家各項事業、推進國家各方面工作,保證憲法規定得到充分的、有效的實施和落實。

三是憲法規定的直接適用,憲法中有一些規定具有直接適用的性質,不必通過其他途徑和方式。

四是憲法中的有關規定,必要時,需考慮兼容性、調適性,作出合憲性判斷和安排,以更好實現憲法的穩定性和適應性的統一。例如,1990年4月,七屆全國人大三次會議在通過香港基本法的同時,還作出一個關于香港基本法的決定,明確:“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。”

五是對于憲法法律沒有明確規定的事項,必要時,根據憲法精神,可以采取創制性辦法,及時妥善處理沒有規定、沒有先例的新情況新問題。例如,張德江同志在今年的全國人大常委會工作報告總結過去五年的主要工作時講到:“根據憲法精神和有關法律原則,采取創制性辦法及時妥善處理遼寧拉票賄選案有關問題。”

中國特色社會主義進入了新時代,對全面依法治國特別是依憲治國提出了新的更高要求。我們應當更加注重發揮憲法的國家根本法作用,以憲法為根本活動準則,加強憲法實施和監督,維護憲法尊嚴和權威;以憲法為統領,加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系,用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施;以憲法為總依據,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,把國家各項事業和各項工作全面納入依法治國、依憲治國軌道,把依法治國、依憲治國提高到一個新水平。

憲法是我們黨長期執政的根本法律依據,必須切實遵行、堅決維護。新時代堅持和加強黨的全面領導,要善于把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來;同時,堅持依法治國和依規治黨有機統一,推進黨內法規制度體系建設。各級黨組織和黨員領導干部要自覺增強依憲治國、依憲執政觀念,堅持法治,反對人治,對憲法法律始終保持敬畏之心,帶頭在憲法法律范圍內活動,帶頭遵守、執行和維護憲法法律,不斷提高依憲治國、依憲執政的本領。

以上是我對中國憲法制度有關問題的一些個人理解和認識,僅供領導和同志們參考。不妥之處,敬請大家給予批評指正。謝謝大家。

(沈春耀:十三屆全國人大常委會委員,十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員,全國人大常委會法制工作委員會主任,全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會主任,全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會主任)

 

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